民国以来，中国建设的目标、方向和道路选择成为时代性主题，社会建设理论与实务乃其题中之义。邵元冲在《三十年来中国社会建设之演进》一文中将这三十年(1903—1933)社会建设最显著的事实概括为三方面：“一、地方自治的变迁与发展；二、劳动组织及劳动救济运动事业之兴起；三、社会的经济组织的建立和发展。”①此论虽显粗略，却可概观民国前期社会建设之大义。在近代以来的社会建设论题中，最早引人关注的是地方自治。地方自治的思想与实践，经晚清戊戌维新与清末新政的张扬和实践，已成为社会进步之趋向。民国成立后，地方自治也成为新的时代社会建设的基本路径选择。南京国民政府成立不久，蒋介石在国民党第二届第五次中央全会开幕式上宣称：“从今天起，就是从五次全会开会之日起，我们要继续国民革命，开始去作训政时期的工作。”②训政时期的重要内容即为实施地方自治。为此，南京国民政府颁布了一系列的地方自治政策法规。邵元冲在总结社会建设时强调，地方自治完成才能建设整个国家，而地方自治的基础是实现主权在民。“我们要使主权在民，就是要使人民都知道他自己个人对于国家对于社会的权利义务和责任的关系。”③不可否认，在制度设计层面上南京国民政府与孙中山“直接民权”的主张相似，但是在实施过程中却举步维艰。